今年《政府工作报告》提出，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。
按照党中央、国务院决策部署，国家发展改革委会同有关部门研究制定具体方案，细化完善支持领域，进一步明确工作要求。此前已有多个省份在今年的政府工作报告中提到抓住超长期特别国债发行机遇。据了解，目前四川、江苏、河北等地已在积极谋划超长期特别国债项目。
业内人士普遍认为，此轮超长期特别国债是积极财政政策的重要发力点，有利于促增长稳投资，优化央地债务结构，且更好匹配较长期限重大项目资金需求，提升财政资金使用效率。为更好地发挥其稳增长、惠民生的重要作用，建议加快符合条件的优质项目储备，加强货币财政协调，并积极争取各类市场化资金支持。
特别：资金专款专用，不列财政赤字
为应对特殊时期挑战和风险，我国曾推出过一系列特殊国债，包括长期建设国债、特别国债等，对稳定金融市场与宏观经济等具有重要作用。在中诚信国际研究院执行院长袁海霞看来，相比其他特殊国债，今年《政府工作报告》提出发行超长期特别国债，是当前经济承压下积极财政政策表面谨慎实则积极的重要体现。
回顾历史，从1998年开始发行的长期建设国债作为国家预算内基础设施性建设专项投资，直到2008年《政府工作报告》最后一次提及，我国的长期建设国债持续了11年，总规模达到1.13万亿元，主要投向投资建设领域。我国曾在1998年、2007年、2020年发行过3次特别国债，主要用于补充银行资本金、抗疫支出、公共基础设施建设、购买外汇缓解流动性过剩等，整体用途较为广泛但单次发行专款专用。
此次特别国债仍具有专款专用、专门服务于特定政策的特点，筹集资金将重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。
与长期建设国债不同，特别国债不列赤字，其发行仅纳入当年国债余额限额管理。“在今年预算赤字率保守安排3%左右的情况下，发行万亿元特别国债成为积极财政政策的重要发力点，兼顾了发展需要与财政可持续，也为未来宏观调控增加了灵活性及空间。”袁海霞表示，但还需注意，超长期特别国债依然会增加中央政府杠杆率，根据中诚信国际测算，今年发行1万亿元特别国债或增加中央政府杠杆率0.7个百分点至25.2%。
缘何在今年再次提出发行特别国债？
国泰君安宏观联席首席分析师汪浩认为，一是为了促进经济动能转型，构建现代化产业体系，发展新质生产力，获得国际竞争优势，需要长期资金的匹配，超长期特别国债能够弥补民间投资和风险投资的不足。今年《政府工作报告》提出，大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力；深入实施科教兴国战略，强化高质量发展的基础支撑。现代化产业体系包括战略性新兴产业、未来产业、数字经济等的发展，需要长期资金的匹配。尤其是在国际环境日益复杂、大国博弈持续的环境下，需要通过科技等发展弥补不足，防止被“卡脖子”，获得国际竞争相对优势。由于回报周期长、风险高、外部性强等特点，民间资本介入意愿往往较低，需要政府投资来弥补市场的不足。
二是应对短期经济压力，需要需求端进一步发力。今年《政府工作报告》提到我国当前所面临的困难和挑战，即世界经济增长动能不足，地区热点问题频发，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。我国经济持续回升向好的基础还不稳固，有效需求不足，部分行业产能过剩，社会预期偏弱，风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，国际循环存在干扰。部分中小企业经营困难。就业总量压力和结构性矛盾并存，公共服务仍有不少短板。面对这些问题，需要采取进一步的改革和提振措施，尤其是需求端需要进一步发力。
超长期：服务重大项目，提振投资信心
此次特别国债多了一个限定词，即“超长期”。在债券市场中，一般认为债券发行期限在10年以上的利率债为“超长期债券”，主要期限有15年、20年、30年和50年期。而在国债市场中主要期限为30年期和50年期，其中发行规模较大、较受市场关注的为30年期超长期国债。目前，我国10年期以下的国债长期实行关键期限定期发行制度，而超长期国债则由财政部根据经济和市场情况择机发行。
据了解，超长期国债于2001年首次发行，2016年后发行规模明显抬升。2001年，首批15年期和20年期的超长期国债发行，推动国债期限结构优化；2009年，50年期超长期国债首次发行，国债进一步加大对民生经济的支持力度。2016年以来，超长期国债发行持续增长，其中2020年发行6200亿元成为近年来发行顶峰；2022年，30年期记账式附息国债的计划发行期数达到12期，与关键期限国债相同。
尽管如此，超长期国债在整个债券市场中的占比依旧较小。据国金证券统计，截至2024年1月下旬，我国超长期国债存量规模为4.96万亿元，占全部国债存量的17%。而据东吴证券测算，当前国债存量约占全部债券存量的19%。中证鹏元研发部高级董事、资深研究员吴志武表示：“由于超长期国债的发行具有特殊性，且受制于市场需求，国债期限太长会面临投资者不足的问题，因而发行规模相对偏小。”
虽然发行规模占比并不算大，但这并不代表超长期国债的影响力不大。“超长期国债的发行有利于完善我国国债收益率曲线，方便资本市场定价，也有利于缓解财政支出压力。”吴志武表示。
联合资信研究中心认为，超长期国债对当前我国经济发展的影响主要体现在三方面。一是缓解财政收支短期流动性压力。目前我国地方政府的财政收支流动性压力较大，中央政府的财政空间相对较大，通过中央发行超长期国债，拉长债务期限，减轻短期资金流动性压力。对财政收入的扰动将在较长时间维度上出现，在目前内需不足的情况下，不会引起企业税收负担的快速提高。二是为重大项目筹集资金。随着我国城镇化、工业化不断推进，现代化水平不断提高，资本投资回报率逐步有所降低。如果要延续旧有的资金筹集方式，寻找与之相对的投资回报项目，在边际上很难完成短期宏观逆周期调控的重任。因此，通过发行超长期国债，为重大项目筹集资金，资本的回报与投入成本相匹配，从而完成旧有投资无法完成的重大经济建设任务。三是提振信心。超长期国债的发行，充分体现了积极财政的政策取向，而且预留了充足的发行空间，对于提振企业投资、稳定居民消费具有显著的意义。
同时，吴志武提出，超长期特别国债形成的中央预算内资金，将通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式对民间资本等社会资本发挥积极的投资引导作用和撬动作用。以1998~2002年我国发行6600亿元长期建设国债为例，其带动银行贷款和其他社会资金形成了3.28万亿元的投资规模。“超长期有利于稳定民间资本等社会资本的投资信心，促进其积极参与国家重大战略实施和重点领域安全能力建设项目的投资，也有利于促进民营经济的发展。”
值得注意的是，除国债“超长期”增多外，自2018年以来，超长期地方政府债券在政策指引下同样快速发展。据了解，为了完善地方政府债券期限结构，2018年，我国首次发行15年期、20年期和30年期的超长期地方政府债券。为配合地方项目资金需求和期限等，2020年以来，地方政府专项债券发行中，超长期限专项债券占比明显提升，其中2022年占比最高达到59.5%。国金证券首席经济学家赵伟认为，当前各地谋划“超长期特别国债”项目储备，或可缓解地方超长期专项债发行及偿付压力。
连续：避免资金浪费，改善需求不足
观察之前我国发行的特别国债，通常出于迫切需要资金而增发及具有“应急性”的特点。如1998年向工、农、中、建四大行定向发行的2700亿元特别国债，通过补充银行资本金以应对1997年亚洲金融危机爆发及国内商业银行资产质量恶化；2020年增发的万亿元特别国债，主要是为了应对新冠疫情冲击对经济造成的负面影响，通过快速筹集财政资金并直达基层，保障民生及基层平稳运转。
与之前几次特别国债不同，中央提出连续几年发行超长期特别国债，此轮超长期特别国债或更突出“常态化”发行。
除今年已确定的1万亿元外，中诚信国际认为，年内及未来几年仍会视发展需求及发行效果适时启用超长期特别国债。袁海霞表示，一方面，奠定了未来若干年的积极财政政策基调，有利于提振市场信心、稳定预期，并为优化央地债务结构、减轻地方支出压力持续提供助力；另一方面，重大项目资金需求大但公益属性强，市场化资金参与不足，常态化发行将为重点项目提供较为充足且持续的资金支持，有利于缓解项目资金到位压力，避免资金不足造成开工率低、项目延期等问题发生。此外，由于项目期限较长，单次大规模发行容易造成资金下达与项目实施进度不匹配，导致资金“趴在账上”、使用效率不高等问题，且易大幅抬升政府杠杆率，通过增加发行频次、建立常态化的发行机制，并以年为单位评估项目资金需求，或能有效避免资金浪费。
吴志武表示，强调连续性，意味着未来几年内我国将持续地通过扩大财政支出的方式来扩大内需，释放了明显的较长期内实施积极财政政策的信号，这有利于改善当前有效需求不足、社会预期偏弱的局面，进而托底经济增长，提振经济发展信心。
长远：加快项目储备，带动多元主体
本轮超长期特别国债将重点用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，科技创新、城乡融合发展、区域协调发展是国家重大战略，粮食能源安全、人口高质量发展则涉及重点领域安全能力建设，这些领域关系到强国建设和民族复兴，也是补短板、强弱项的重要领域。
“超长期特别国债的持续发行将会推动相关领域和相关行业的持续快速发展。”吴志武介绍，1998～2002年发行6600亿元长期建设国债，带动银行贷款和其他社会资金形成3.28万亿元的投资规模，相当于撬动了5倍的投入规模，如果本次特别国债连续发行5年，每年1万亿元，国债规模将达到5万亿元，如果撬动的投入规模仅只按照3倍计算，也将达到15万亿元，这将会是个巨大的投资量，已接近于我国2023年GDP规模的12%，因而特别国债的发行能够显著带动相关领域和相关行业的快速发展。以科技创新为例，2023年全年我国科技研发投入超过了3.3万亿元，在目前加快发展新质生产力的推动下，即使万亿元特别国债中科技创新资金占比仅为20%，也即2000亿元，如果撬动的资金为3倍，则为6000亿元，特别国债的发行将带来科创领域资金较2023年近20%的增长。
那么，该如何发挥超长期特别国债这一政策工具稳增长惠民生的重要作用？
袁海霞认为，一是加快符合条件的优质项目储备，强化跨区域、跨部门协调配合，并进一步优化项目管理。一方面，尽早开展前期调研，可将项目实施可行性、各类资金到位时间、参与主体资质等更多因素纳入储备标准，优化完善多因素项目筛选机制，保障重大项目储备和滚动接续；另一方面，在项目按期论证及申报时，可多方统筹谋划一些跨区域、跨领域、跨层级的重点项目，充分发挥各方优势，形成惠及面广、综合效益高、示范带动强的优质项目。
二是加大货币政策支持力度，与财政政策协调配合，促进经济增长。
三是积极争取各类市场化资金支持，多渠道补充项目资金缺口。一方面，适当增加政策性开发性金融工具额度，为有一定收益的特别国债项目资本金搭桥；另一方面，部分重大项目社会效益大于经济效益，长远效益大于短期效益，市场主体出于逐利性的考量，主动参与项目的意愿不足，除加大结构性货币政策支持力度外，还可通过投资补助、担保补贴、贷款贴息等多种方式，给予市场参与项目的主体政策优惠，支持社会资本参与重点领域建设。（中国发展改革报社记者 邵鹏璐）
